Tanto o novo presidente da Câmara dos Deputados Arthur Lira (PP-AL) quanto o do Senado Rodrigo Pacheco (DEM-MG) acreditam que a reforma tributária será aprovada até outubro deste ano. A reforma tem sido um dos principais pilares do debate econômico no país desde a eleição de Jair Bolsonaro (sem partido).
Embora se discuta muitos tipos de reforma tributária no Brasil — desde impostos sobre grandes fortunas até a volta da CPMF —, os projetos no Congresso tratam de uma revisão dos impostos sobre consumo, como o IPI, o ICMS e o ISS. Há consenso de que o complexo sistema de impostos brasileiros sobre o consumo — aqueles que todo brasileiro paga ao comprar qualquer produto — é um dos principais obstáculos ao crescimento econômico.
Os problemas
Da maneira como é estruturado hoje, o sistema tributário brasileiro comporta inúmeras exceções na cobrança de impostos sobre o consumo. Cada estado e cada município podem impor alíquotas diferentes para produtos diferentes, ou até mesmo isentar certos produtos de seus impostos.
É o caso da montadora Ford, por exemplo, que encerrou suas operações no Brasil recentemente. Para se instalar na Bahia, a empresa recebeu isenções fiscais multibilionárias nos níveis federal e estadual. Hoje, muitos acreditam que os benefícios impediram que a indústria automotiva brasileira se tornasse competitiva e resultaram em enorme perda aos cofres públicos.
Essas exceções tributárias também geram muitos processos judiciais, já que empresas lutam para enquadrar seus produtos em categorias que pagam menos imposto. O governo precisa gastar milhões de reais por ano com advogados para evitar a perda de receita. Cada um dos 5.570 municípios e 27 Unidades Federativas têm suas próprias legislações que contemplam todos os produtos possíveis, com distinções tão minuciosas como alíquotas diferentes para máquinas de lavar de diferentes pesos.
Além disso, o Brasil é o país onde as empresas mais gastam tempo pagando impostos. De acordo com uma pesquisa do Banco Mundial de 2019, uma empresa brasileira leva, em média, 1.958 horas por ano para pagar tributos. A média entre os 190 países analisados foi de 206 horas. Os vários impostos sobre o consumo, que ocorrem nos níveis municipal, estadual e federal, são parte significativa desse problema.
Por fim, nossos impostos sobre consumo são frequentemente cumulativos e desincentivam o investimento. Imagine que João contrate Mônica, uma planejadora de festas, para organizar a comemoração de seus 50 anos. Mônica, por sua vez, freta um transporte de flores, cadeiras e queijos para a festa. Nesse caso, o imposto sobre serviços municipal — o ISS — incidirá tanto sobre o transporte quanto sobre os serviços da planejadora. Esse tipo de tributação “dupla”, ou cumulativa, dificulta a iniciativa de empreendedores como Mônica e, com isso, a geração de empregos e renda.
As principais propostas de reforma tributária em discussão no Congresso têm objetivos similares: elas pretendem unificar os diferentes impostos sobre consumo, diminuir a quantidade de exceções à tributação e resolver o problema da cumulatividade.
Sede da Receita Federal em Brasília
(Crédito: Marcelo Camargo/Agência Brasil)
As propostas
Mas que reforma será essa? Nesse momento, 3 propostas diferentes transitam no Congresso: uma de autoria do Poder Executivo (PL 3.887); uma de autoria do deputado Baleia Rossi, do MDB (PEC 45); e, por fim, a proposta apresentada por 65 senadores (PEC 110).
A proposta de Paulo Guedes
A proposta mais simples em discussão é o PL 3.887, produzido pela equipe do ministro da economia Paulo Guedes. Ele junta dois impostos sobre consumo federais, o PIS e a COFINS, em um imposto único que passa a ser chamado de Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços (CBS). O projeto também torna esse novo imposto não-cumulativo para um número maior de contribuintes. Assim, um fornecedor de pequeno porte que venda leite para um queijeiro teria sua CBS ressarcida, e o imposto só incidiria na venda do queijo para quem for comê-lo.
A proposta do governo é mais recente e foi anunciada como a primeira parte de um projeto maior. O Ministro da Economia Paulo Guedes esclareceu que na segunda parte, “imposto de renda, dividendos, impostos indiretos, IPI, todos os impostos serão abordados”. Mas, por ora, a proposta não foi apresentada.
As propostas da Câmara e do Senado
Já as duas propostas dos parlamentares abordam várias outras questões. Veja como cada uma delas ataca os problemas do sistema atual:
I. Simplificação da Tributação
Tanto a PEC 45 quanto a PEC 110 pretendem extinguir os principais impostos sobre consumo existentes: o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o PIS, a COFINS, cobrados pelo governo federal; o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), cobrado pelos estados; e o Imposto sobre Serviços (ISS), cobrado pelos municípios. A ideia é substituí-los por um tributo único: o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
A PEC 110 vai além e extingue a Cide-Combustíveis, imposto federal sobre o consumo de gasolina, diesel e outros combustíveis. Ela também extingue o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), que incide sobre resgate de investimentos, empréstimos, seguros e outras atividades do gênero. O IBS passa a incidir sobre elas também.
Com um imposto unificado, o cálculo do valor devido passa a ser menos laborioso para o contribuinte. Parte do aparato burocrático de recolhimento de impostos também pode ser centralizado em uma única agência nacional, o que tem potencial de reduzir os custos de recolhimento dos tributos.
II. Diminuição da Cumulatividade
Como já vimos, boa parte dos impostos brasileiros sobre o consumo são cobrados de forma cumulativa. Quando há cumulatividade, o imposto recai sobre todas as etapas da produção de uma mercadoria — da compra da matéria prima até a venda final do produto.
Tanto a PEC 45 quanto a PEC 110 criam um IBS não-cumulativo (também chamado de “imposto de valor agregado”, ou IVA). Voltando ao exemplo do produtor de queijo, o ideal é que os impostos pagos no transporte, no leite e no maquinário sejam ressarcidos e que a alíquota só seja cobrada na compra final do queijo por um consumidor. Além disso, o imposto seria pago no local de venda do produto e não no local de produção — afinal, o intuito do imposto é tributar o consumo e não a produção.
III. Diminuição das Exceções
O projeto da Câmara, a PEC 45, proíbe a criação de quaisquer benefícios fiscais nos impostos sobre consumo. Já a PEC 110, do Senado, permite que o Congresso Nacional conceda benefícios nas operações com o transporte público coletivo, imóveis, medicamentos, saneamento básico, educação e alimentos, inclusive os de consumo animal.
Para os produtos incluídos nessas categorias, a PEC 110 permite que o Congresso Nacional defina alíquotas diferenciadas. No entanto, ela exige que essas alíquotas sejam aplicadas uniformemente em todo o território nacional. O Congresso Nacional poderia, por exemplo, determinar que queijos teriam de ser menos taxados pelo IBS e, nesse caso, a nova alíquota valeria para todo o Brasil. Nem o Paraná nem, digamos, a cidade de Maringá poderiam mudá-la em seus territórios.
A PEC 45, por outro lado, impede que produtos diferentes sejam taxados de formas diferentes. Mas ela permite que cada ente federado determine sua alíquota do IBS. Imagine uma venda de qualquer produto em Maringá. Se Maringá tiver um IBS de 4%, o estado do Paraná de 10% e o governo federal de 2%, então o IBS pago na cidade seria a soma dessas alíquotas: 16%. Mas se o produto for comprado em outra cidade paranaense com um IBS de 3%, lá o total pago seria de 15%. O estado do Paraná poderia, também, aumentar sua alíquota do IBS, aplicada a todas as compras no estado.
Para desestimular o consumo de certos produtos, os dois textos também incluem um Imposto Seletivo (IS). A PEC do Senado já inclui um imposto seletivo que incide sobre operações com combustíveis, cigarro, energia elétrica, telecomunicações, bebidas alcoólicas e veículos automotores novos. Enquanto isso, a PEC da Câmara deixa em aberto quais produtos sofrerão incidência do IS, a ser determinado pelos deputados no futuro.
O economista Bernard Appy, arquiteto da PEC 45
(Crédito: Marcos Oliveira/Agência Senado)
IV. Outras Medidas
A PEC 45 dá mais flexibilidade à arrecadação dos estados e municípios. Hoje, por exemplo, todo estado é obrigado a distribuir metade da receita do ICMS para educação, saúde e repasses aos municípios. Isso quer dizer que, caso um estado queira arrecadar R$1 bilhão para investir em segurança pública, ele tem que aumentar o ICMS até arrecadar R$2 bilhões. Isso porque metade deste valor teria de ir, obrigatoriamente, para os municípios, educação ou saúde, e não para segurança pública.
A proposta da Câmara altera esse quadro. Ela obriga os estados a cobrarem uma alíquota mínima do IBS para cobrir gastos em saúde, educação e nos repasses aos municípios. No entanto, o que os estados arrecadarem para além desta alíquota mínima poderá ser investido como eles quiserem.
Já a PEC 110 lida com algumas outras questões para além dos impostos sobre consumo: ela estende o Imposto sobre Propriedades de Veículos Automotores (IPVA) a barcos e aviões; desonera a folha de pagamento dos funcionários públicos através da extinção do PASEP; e transfere a competência estadual do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) para a esfera federal, com a arrecadação destinada aos municípios.
A PEC 110 também promove uma minirreforma dos impostos sobre as empresas, para além da reforma dos impostos sobre o consumo. Para simplificar a tributação, ela unifica dois impostos federais sobre o lucro de pessoas jurídicas — o Imposto de Renda sobre Pessoa Jurídica (IRPJ) e a Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL). Ela também extingue o Salário-Educação, que é cobrado de acordo com o número de funcionários das empresas.
V. Transição
A PEC 110 prevê que em oito anos, todos os contribuintes já estejam pagando apenas o IBS, e que os outros impostos tenham sido extintos. Para a PEC 45, este prazo é de 10 anos.
Além disso, a PEC 110 prevê um prazo de 15 anos para que passem a valer, gradualmente, as novas regras de repasse do IBS entre União, estados e municípios. Para a PEC 45, este prazo é de 50 anos.
Para corrigir perdas que certos entes possam ter com a reforma, a PEC 110 também cria um fundo de investimento em infraestrutura com receita do IBS focado nas partes mais pobres do país.
As Críticas
Críticos à esquerda defendem que uma reforma dos impostos sobre consumo seria insuficiente, já que a literatura mostra que estes impostos são regressivos e tendem a causar maior desigualdade. A alternativa seria um foco na tributação da renda, com os brasileiros que ganham mais pagando uma parcela maior de impostos. De toda forma, reformas no imposto de renda não excluem a possibilidade de uma reforma dos impostos sobre consumo.
Fernando Haddad, candidato pelo PT à presidência em 2018, sintetizou esse posicionamento em uma coluna recente: “A proposta da centro-direita [PECs 45 e 110] tem vantagens: ela é menos regressiva, não implica aumento da carga e endereça a questão federativa com a criação de IVA nacional. A proposta da centro-esquerda, pela qual devemos lutar, tem a vantagem de ser progressiva, uma vez que altera simultaneamente os impostos sobre renda e riqueza”.
Críticos à direita, por sua vez, defendem uma maior ênfase na redução de tributos sobre pessoas jurídicas e na desoneração da folha de pagamento. Esses críticos argumentam que a carga tributária sobre as empresas é muito alta e precisa ser reduzida para gerar mais investimentos. Mas, na maioria dos casos, eles também reconhecem a necessidade de uma reforma dos impostos sobre consumo.
Enquanto a PEC 45 tramitava na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara, o deputado Marcelo Freixo (PSOL-RJ) pontuou que a eliminação de benefícios fiscais para produtos de cesta básica, prevista na medida, pode ser extremamente prejudicial aos mais pobres. Hoje, produtos como farinha e arroz, que fazem parte da cesta básica, recebem benefícios fiscais de muitos governos locais, a fim de baratear os itens essenciais aos brasileiros de menor renda. Para Freixo, o fim dessa desoneração precisa ser acompanhado de uma compensação justa a esses brasileiros.
Os autores da PEC 45 dizem que uma lei futura criará um sistema para corrigir esse problema. A ideia é que cada pessoa receberia um benefício do governo com base no valor gasto em alimentos. Por exemplo, se João gastasse R$500 em comida por mês, e o IBS na cidade fosse de 15%, ele receberia do governo uma transferência de R$75 para ressarci-lo pelos impostos pagos. Mas por ora, esse programa não está no texto da PEC.
Em entrevista ao jornal Valor Econômico, o economista Márcio Holland, professor da FGV, argumenta que transferências de renda atreladas às compras de alimentos seriam ineficientes. Em vez de basear o benefício no consumo, que nem sempre é contabilizado, ele sugere a desoneração da cesta básica e a implementação de um “imposto negativo”: um valor pago diretamente a todos os brasileiros que recebem menos de uma renda mínima.
Oneração da cesta básica é uma das principais críticas à reforma (Crédito: Governo do Estado de S. Paulo)
Muitos críticos da reforma também acreditam que benefícios fiscais sobre o consumo são um mecanismo importante para a política econômica. Se o governo desejasse incentivar o uso de carros elétricos para proteger o ambiente, argumentam os críticos, incentivos fiscais na compra de carros elétricos seriam uma boa política. Essa crítica foca particularmente na PEC 45, já que o texto elimina a possibilidade de benefícios fiscais quase completamente.
Outro problema levantado é o tempo de pagamento dos créditos do IBS. O nosso queijeiro, que espera um reembolso do IBS que pagou no leite, precisa desse reembolso a tempo de pagar salários aos seus funcionários e seguir investindo no seu negócio. Por isso, a segurança da restituição é extremamente importante.
Os economistas José Roberto Afonso, Vagner Ardeo e Geraldo Biasoto apontam para o fato que, no momento, a PEC não prevê um prazo para o reembolso, o que pode gerar crises em setores como a agricultura, onde a venda do produto é sazonal. O Centro de Cidadania Fiscal, think tank por trás da PEC 45, defende que o reembolso seja feito em até 60 dias, o que, para alguns economistas, ainda constitui um prazo grande demais. Um estudo da firma PricewaterhouseCoopers mostra que a média na Áustria é de 22 dias para o reembolso do imposto sobre consumo.
O Centro de Cidadania Fiscal propôs também condicionar o crédito ao pagamento do imposto pelo seu fornecedor. Ou seja, o nosso queijeiro só receberia o reembolso do imposto que pagou pelo leite, após o produtor de leite ter pago o imposto também. Em outras palavras, a proposta busca transformar cada contribuinte em um fiscal do pagamento do imposto.
Porém, a ideia pode trazer enorme insegurança ao mercado e desconfiança no novo sistema de tributação e crédito. O nosso queijeiro ficaria sem seu reembolso caso o seu fornecedor de leite não pague o imposto. Em entrevista ao Valor, Tathiane Piscitelli, professora de direito da FGV, argumentou que casos como esse encheriam os tribunais de processos.
Por fim, várias críticas setoriais são dirigidas à matéria, particularmente de empresas ou associações econômicas que hoje se beneficiam de isenções fiscais. Além disso, prefeitos de grandes cidades reclamam do fim do ISS municipal, já que preveem maior receita desse imposto para seus cofres no médio prazo.
Para além de todas essas questões econômicas, alguns juristas criticam a reforma por afrontar o princípio constitucional do pacto federativo. Para esses críticos, a autonomia dos estados e municípios fica comprometida se estes não puderem regular completamente a incidência e natureza de seus próprios impostos. Para a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara, não há inconstitucionalidade na PEC 45. Mas continua havendo grande controvérsia entre juristas quanto à constitucionalidade da reforma tributária.
Avaliando a reforma como um todo, o economista Márcio Holland advertiu em entrevista ao Valor que “a PEC 45 é um convite para sairmos todos loucos do manicômio, entrarmos em um túnel escuro, sem uma luz no fim, e continuarmos loucos do manicômio nesse túnel escuro por dez anos, sem saber aonde ele vai dar. Tudo indica que vamos ficar mais loucos ainda”. O economista teme principalmente o fato de que não temos estudos robustos sobre as consequências da reforma, o que torna seus efeitos imprevisíveis.
Holland não é o único com essa opinião. Em publicação no Blog do IBRE, três economistas criticaram o único estudo publicado sobre os impactos econômicos da PEC 45. Segundo os autores, a ausência de pesquisas mais cuidadosas é preocupante.
A Política
A história dessas propostas começa em 2004, quando o ex-deputado e economista Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR) apresentou a PEC 293-A/2004, uma proposta de reforma tributária que gerou amplas discussões.
O deputado Mendes Thame (PV-SP) apresentou uma emenda com texto substitutivo global à PEC 293-A/2004 com a assinatura de 249 parlamentares, que foi construída a partir de discussões com auditores fiscais municipais, estaduais e federais. Essa emenda se tornou a PEC 45/2019, agora trabalhada em conjunto com a assessoria econômica de Rodrigo Maia (DEM-RJ) e o economista Bernard Appy, diretor do Centro de Cidadania Fiscal.
Paulo Guedes apresenta a proposta de reforma tributária em 2020
(Crédito: Pedro França/Agência Senado)
Quase simultaneamente à introdução da PEC 45, o texto final aprovado na Comissão Especial de Reforma Tributária da Câmara, foi reintroduzido no Senado como PEC a 110/2019, com a primeira assinatura do ex-presidente do Senado Davi Alcolumbre (DEM-AP). Os senadores e deputados apresentam textos baseados no original de Luiz Carlos Hauly pois divergem sobre alguns pontos da reforma. Mas Hauly acredita que as duas propostas dos parlamentares serão eventualmente convertidas em uma PEC unificada.
No momento da publicação deste artigo, o PL 3.887 aguarda a formação de uma comissão temporária pelo presidente da Câmara e a PEC 110 aguarda parecer do relator Roberto Rocha (PSDB-MA) na Comissão de Constituição e Justiça do Senado. Já a PEC 45 aguarda parecer do relator Aguinaldo Ribeiro (PP-PB) na sua comissão própria.
Em entrevista recente à Rádio Câmara, Ribeiro disse acreditar que a tributação não deveria ser baseada no consumo, penalizando os mais pobres, e sim baseada na renda ou no patrimônio. Por ora, porém, o deputado afirmou que prioriza a simplificação de impostos sobre consumo, o combate à sonegação através de paraísos fiscais e o fim do vácuo legal referente a tributação de empresas startups.
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